Il Giudice Ordinario non può sindacare sull’utilità che la P.A. trae dalle prestazioni di soggetti terzi (sentenza n. 348 del 22/03/2022 resa nel procedimento n. 1556/2020 R.G.. del Tribunale di Barcellona P.G.).
Una società a responsabilità limitata affermava di aver effettuato lavori d’urgenza presso gli impianti dell’acquedotto di un Ente Locale, rappresentato e difeso dallo Studio Legale Cosentino Teramo, e ciò nel presupposto dalla stessa dichiarato di aver ricevuto il predetto incarico “per via telefonica” dal Responsabile dell’Area Tecnica del medesimo Ente.
L’attrice lamentava, pertanto, il mancato riconoscimento del proprio compenso come debito fuori bilancio, ex art.194 comma 1 lett. e d.lgs. n. 267 del 2000, ed esperiva nei confronti dell’Ente Locale l’azione generale di arricchimento ex art. 2041 c.c. sull’erroneo presupposto di non poter esercitare altra specifica azione per conseguire la riparazione del danno sofferto.
- improponibilità, inammissibilità e/o improcedibilità dell’azione generale di arricchimento per mancanza del requisito di sussidiarietà.
A seguito dell’entrata in vigore del D.L. n. 66 del 1989, l’azione generale di arricchimento ex art. 2041 c.c., che di fatto ha carattere sussidiario rispetto a tutte le altre azioni, non è più proponibile contro gli Enti Locali (Suprema Corte di Cassazione a Sezioni Unite con la sentenza n.10798/2015) e ciò in quanto il predetto decreto, all’ art. 23, ha previsto, per la prima volta nel nostro Ordinamento, in caso di richieste di prestazioni e/o servizi che non rientrano nello schema procedimentale di spesa legalmente tipizzato, la costituzione di un rapporto obbligatorio diretto con l’amministratore o il funzionario responsabile ed ha, altresì, rimesso alla valutazione esclusiva dell’Ente Pubblico l’opportunità o meno di attivare un procedimento di riconoscimento del debito fuori bilancio nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’Ente stesso (Cass. Civ. Sez. III, 16/11/2020 n.25870, Cass. Sez. Un. Sent. n.10798/2015).
Ad oggi, il contenuto dell’art. 23 del citato decreto legge è stato sostanzialmente riprodotto al IV° comma dell’art. 191 del D.Lgs. n. 267 del 2000 (TUEL) che, per l’appunto, così dispone: “Nel caso in cui vi è stata l’acquisizione di beni e servizi in violazione dell’obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell’articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e l’amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni”.
E’ di tutta evidenza che, nel caso esposto in premessa, troverà applicazione la disciplina introdotta per la prima volta con il D.L. n. 66 del 1989, poi confluita senza sostanziali modifiche nel Testo Unico degli Enti Locali entrato in vigore nell’anno 2000.
Sul punto si è espressa finanche la Suprema Corte di Cassazione con sentenza n. 25870 del 16/11/2020, la quale ha statuito che: “per il combinato disposto del D.Lgs. n. 267 del 2000, artt. 191 e 194 non vi è spazio per l’azione di ingiustificato arricchimento nei confronti degli enti locali”.
Ordunque, se l’acquisizione di beni e servizi è avvenuta in violazione degli obblighi procedurali indicati nei commi 1, 2 e 3 dell’art. 191 D.Lgs n. 267 del 2000, delle due l’una:
- “O l’Ente riconosce il debito fuori bilancio – nei limiti consentiti dal del Lgs. n. 267 del 2000, art. 194,comma 1, lett. e, – e, in tal caso, il rapporto contrattuale si instaura direttamente fra il fornitore e l’ente medesimo per effetto della procedura di acquisizione, anche se “sanata” ex post
- Oppure rimangono personalmente obbligati – ai sensi del Lgs. n. 267 del 2000, art. 191,comma 4, – l’amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura,
Il che esclude in radice il presupposto della sussidiarietà, in carenza del quale non è possibile esperire l’azione di ingiustificato arricchimento, stante lo sbarramento posto dall’art. 2042 c.c.” Cass. Civ. Sez. III, 16/11/2020 n.25870.
Quanto al caso che ci occupa, la società attrice, non avendo ottenuto il riconoscimento del debito fuori bilancio per le prestazioni addotte in citazione, avrebbe avuto azione diretta ex art. 191 comma 4 TUEL nei confronti dell’Amministratore e/o del Funzionario che ha consentito la fornitura; viceversa non potrà, per difetto del requisito di sussidiarietà, proporre azione generale di arricchimento ex art. 2041 c.c. (ex multis Cassazione Civile Sez. I, 21/11/2018, n.30109, Cassazione civile sez. III, 19/05/2017, n.12608, Tribunale Bari, 02/03/2017, n.1144, Cassazione civile sez. I, 09/12/2015, n.24860).
Ebbene, poiché l’Ente Locale non ha mai riconosciuto come debito fuori bilancio ex art. 194, comma 1, lett. e D.Lgs. n. 267 del 2000 la presunta fornitura operata dalla società attrice, lo stesso non è obbligato a corrispondere alcuna controprestazione in favore della stessa.
- inesistenza di un qualsiasi riconoscimento di utilità da parte del comune per le presunte prestazioni del terzo.
Sotto diverso profilo, occorre altresì evidenziare che l’art.194 comma 1 lett. e D.Lgs. n. 267 del 2000 dispone che l’utilità e l’arricchimento tratti da un Ente Locale per una prestazione posta in essere dal privato, possano essere legalmente manifestati solo tramite una “deliberazione consiliare” che, nel caso di specie, non era stata mai adottata.
Invero, come evidenziato dal Supremo Collegio: “tale riconoscimento deve avvenire espressamente, con apposita deliberazione dell’organo competente e non può essere desunto dal mero comportamento degli organi rappresentativi dell’ente, insufficiente ad esprimere un apprezzamento di carattere generale in ordine alla conciliabilità dei relativi oneri con gli indirizzi di fondo della gestione economico – finanziaria dell’ente e con le scelte amministrative” (Cassazione civile sez. I, 21/11/2018, n.30109, conf. Cassazione civile sez. I, 09/12/2015, n.24860).
Un Ente Locale, dunque, non potrebbe legalmente riconoscere l’an ed il quantum dell’utilità e dell’arricchimento ottenuti da una fornitura mediante pareri o facta concludentia posti in essere dai propri dipendenti, in quanto soltanto una delibera consiliare ex art. 194 comma 1 lett. e TUEL può sanare ex post una procedura irregolare di acquisizione di beni e servizi, riconoscendo se e quando sia stata percepita una qualche utilità dall’Ente Locale medesimo.
A tal riguardo è utile riportare quanto statuito incidentalmente dal T.A.R. di Napoli Sez. VIII in data 09/09/2014 con sentenza n. 4800 in una controversia iniziata appunto in sede civile e poi proseguita dinnanzi al giudice amministrativo:
“Il Fo., non avendo percepito la richiesta remunerazione dei propri compensi professionali, quantificati in € 43.244,63, aveva convenuto il Comune di Portici dinanzi al giudice civile ordinario (in primo e secondo grado, nonché in sede di legittimità) per sentirlo condannare, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 2041 cod. civ., al pagamento delle somme dovute.
La domanda proposta in sede civile era stata, però, respinta: la Corte d’Appello di Napoli, sez. III, con sentenza n. 3463 del 3 dicembre 2004, aveva rilevato che, rispetto all’utile esercizio dell’azione di ingiustificato arricchimento, assumeva rilievo propedeutico e imprescindibile il procedimento ex art. 194, comma 1, lett. e, del d.lgs. n. 267/2000, volto al riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio.
Più in dettaglio, l’adito giudice civile d’appello aveva osservato che: – il citato art. 194, comma 1, lett. e, del d.lgs. n. 267/2000 “ammette la possibilità di un riconoscimento a posteriori dei debiti fuori bilancio, subordinandolo ad una formale deliberazione … da parte dell’ente nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente stesso, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza, fermo restando che … in caso di mancato riconoscimento, il rapporto contrattuale intercorre unicamente tra il terzo contraente e il funzionario o l’amministratore che ha autorizzato la prestazione … avuto riguardo al tenore letterale e alla ratio delle norme indicate, la relativa valutazione spetta all’amministrazione e il giudice non può ad essa sostituirsi affermando l’esistenza di un diritto al riconoscimento del debito assunto fuori bilancio, nella ricorrenza delle condizioni indicate dal legislatore, perché l’ente possa procedere al riconoscimento”; – “la legge, in ipotesi di spesa non deliberata nei modi di legge (come nel caso di specie), consente all’ente locale il riconoscimento del relativo debito, nei limiti dell’utilità e dell’arricchimento per l’ente stesso, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza; vale a dire consente il riconoscimento di legittimità di certi debiti fuori bilancio ed entro certi limiti, attribuendo all’ente la possibilità di esercitare tale potere con l’adozione di un’apposita delibera“; – in tale contesto, “il giudice non può sostituirsi all’amministrazione, anche in presenza delle condizioni indicate dal legislatore perché l’ente possa procedere al riconoscimento, e ritenere sufficiente l’astratta riconoscibilità (“del debito”) … per attribuire al privato l’esperibilità dell’azione ex art. 2041 cod. civ. … il sistema normativo delineato, infatti, presuppone la necessità di un atto di riconoscimento da parte della pubblica amministrazione per l’imputazione della spesa alla pubblica amministrazione medesima, in mancanza del quale l’obbligazione resta a carico del funzionario o amministratore, per cui ancora una volta difetta il requisito della sussidiarietà dell’azione di arricchimento senza causa ex art. 2042 cod. civ.”.
- inammissibilità delle prove documentali e testimoniali prodotte ed articolate dalla società attrice.
Sulla base delle superiori argomentazioni, ritenuto che al Giudice Civile è preclusa ogni valutazione ex art. 2041 cod. civ. circa l’utilità e l’arricchimento che sono stati tratti da un Ente Locale per prestazioni eseguite da soggetti terzi, risulterà inammissibile un’eventuale prova testimoniale, in quanto mirerebbe a verificare un’utilità che solo un discrezionale e formale atto di riconoscimento da parte della Pubblica Amministrazione (ovvero un’apposita delibera consiliare) può valutare e certificare, sia con riferimento all’an che al quantum.
